清前期灾害信息上报制度建设初探
周琼
云南大学西南环境史研究所
摘要：清代报灾制度是在救灾实践中建立、完善起来的，始建于顺治朝，发展于康雍朝，完善于乾隆朝。清代的报灾制度规定了报灾期限及冒灾、瞒灾及告灾不实的处罚，建立了卫所、粮庄报灾制。完备的报灾程序成为确保康乾盛世灾赈制度顺利执行的基础，凸显了帝制顶峰阶段灾赈制度成效显著的原因。建立系统的灾赈预警及灾情信息的绿色上报通道机制，提高自然灾害防治能力是清代报灾制度垂鉴后代的经验。
关键词：清前期;灾害信息；报灾制度；灾赈；灾害防治
基金资助：国家社会科学基金重大项目“中国西南少数民族灾害文化数据库建设”（17ZDA158）。
清代专制统治在基层的深入，与官方信息渠道建设及信息处理能力的提高有密切关系。为了更有效地控制基层社会、更便捷地获取基层信息，清朝统治者在承继中国传统信息上报制度的基础上，推行了系列富有集权特色的信息上报制度，并渐成体系，如粮价、雨雪、收成、灾荒、黄河志桩及重要机密事件的奏报制度，以雍正朝密折奏报制度最有影响。灾害信息上报制度，是清代地方信息奏报制度中的一个重要类型。在清初恢复中国传统灾赈制度、推行赈济措施时，报灾是其中最早恢复和建立的荒政制度。
报灾是指灾害发生后灾区地方官吏逐层上报灾情并请求赈济的行为，“凡地方有灾者，必速以闻”，主要是将灾情和灾伤损失等信息迅速、如实报告上级官府直至朝廷，以便及时采取相应救灾措施。清前期报灾制度建设最突出的贡献，是完成了报灾期限、违限处罚及冒灾匿灾等的建设及调整，此时确立的原则沿用至清末。故清前期是中国传统赈济制度恢复建设的重要阶段，也是中国传统灾赈制度承前启后的时期。学界对清代报灾制度及实践已有初步研究，但尚未对该制度的建设、关键节点的推进及其影响进行过系统研究。本文从灾害信息上报制度建设切入，对清前期报灾制度的建设进程、具体内容及其实践等进行系统梳理及研究，以期裨益于当下防灾减灾制度体系的建设。
一、顺治朝报灾制度的初建
“报灾”是由地方官员层层上报灾情状况，以便朝廷实施赈济的程序，也是自秦汉以来历代都采取的荒政措施，经不同朝代的实践及建设，其制度渐趋成熟，明代已较为完备。清王朝始定天下之际，战乱未平，灾荒频仍，饥馑遍地，白骨盈野。为了获取民心，尽快稳定刚刚建立的统治秩序，顺治朝迅速开始了灾赈制度的重建。要赈济灾荒，就需要了解各地灾荒的具体情况。而了解灾荒、对灾民进行赈济，就需要各地报告灾荒的具体情况，以便朝廷决定采取何种赈济方式、投入多少赈济物资。各地灾害信息的上报，就是报灾。由此，最早恢复建设、也是最有效的制度，就是报灾制度。
只有灾情迅速报告到官府，官方才能进行钱粮等物资赈济，故报灾制度的恢复建设，成为顺治朝灾赈重建的首要措施。报灾有两个阶段（环节）组成，即基层告灾和官府报灾阶段。
所谓告灾，就是灾荒发生后，灾区民众（主要是士绅）或乡村基层胥吏迅速向地方官府报告受灾情况。告灾是报灾的第一个程序，主要有两种方式，一是口头叙述汇报，二是文字陈述。灾情紧急时，一般是先做口头汇报，然后再呈递文字材料，或二者同时进行。告灾是官赈环节中最基础的步骤，是受灾地区将灾情向官府和社会公开，并希望官府及社会分担灾害后果的初步行为，是报灾最基本的程序，也是基层官吏了解、掌握灾情，并准确、及时上报的主要途径。
官府报灾就是通俗层面上的报灾，指基层官府接到告灾讯息后，立即将情况向上级官府逐级上报，朝廷再据此下达赈济指令、调拨赈济物资。顺治朝是报灾制度的初建阶段，主要是在明代报灾制度的基础上在实践中调适，推行并逐渐确立新原则。
顺治朝鉴于刚入鼎中原，经济基础薄弱，必须把有限的财力物力，及时有效地投放到需要赈济的灾民手中，这就必须做好赈济物资发放前的准备工作，顺治十三年（1656）二三月间，河南临漳等处遭遇了严重的风霜灾害，“麦菜枯槁”，为“从来未有奇灾”，吏科都给事中郭一鹗请求安抚，“以图治贵务实政”为名条奏五事，“为目前急务”之“安抚流移”条就体现对报灾的重视，“恐往返查报，必稽时日，百姓畏目前催征，多致逃散。请敕下督抚按凡各处申报灾荒文到日，即行设法安抚。庶饥民不致离散。本固而邦宁矣。”
在报灾制度的恢复重建中，顺治朝进行得最突出、最有成效的工作，就是初步完成了对报灾期限及违限处罚的制度建设。顺治六年（1649）明确规定，报灾是地方督抚的责任，灾荒发生后，督抚应立即了解受灾田地的数额及灾情分数，并迅速奏报，“地方被灾，督抚巡按即行详查顷亩情形具奏。”地方官员“有灾必报”成为顺治朝报灾制度的基本原则。
但在报灾的具体实践中，出现报灾时间先后不一的情况，有当年就上报灾荒的，也有次年甚至两三年后才报灾，不仅影响了赈济工作的进行，也大大影响了赈济的效果，在稳固政局、收揽民心方面的成效极其有限。报灾期限的问题不断被官员关注并多次上奏，科臣季开生提出的规定报灾期限的建议，受到朝廷重视并予以采纳，制度逐步规范，此间有两个重要的时间节点值得注意：
一是顺治十年（1653）规定了报灾期限及违限处罚的制度。该年十一月辛亥，经户部讨论，正式确立了报灾时限，夏灾必须于六月底以前上报，秋灾必须于九月底前上报，“户部议覆科臣季开生请立限报灾疏言：夏灾限六月终，秋灾限九月终”，并对违限即迟报灾情的官员进行严厉惩罚，因担心秋收后灾情会发展，才放宽时限之月底，“抚司道府等官以州县报到之日起算，逾限一例处分。迨后定例夏灾仍以六月为限。秋限以九月终旬。诚以报灾逾限。缓不及事。而秋收则恐临时或有变更。故稍宽其期也。”这是清代灾赈制度重建的巨大飞跃，使报灾工作有据可循。
对报灾违限的官员，据违限时间长短处罚：超期一个月者罚俸，一个月以上者降级，违限太长者革职，“先将被灾情形驰奏，随于一月之内，查核轻重分数，题请蠲豁。其逾限一月内者，巡抚及道府州县各罚俸；逾限一月外者，各降一级；如迟缓已甚者，革职。永著为例。报可。”这个相对严格的规定，将清初报灾从随意、无序的状态，推进到了制度化层面。顺治十二年（1655），进一步规定了对迟报灾荒、骚扰勘灾的惩罚措施，“灾伤迟报，踏勘骚扰……等弊，一切严行禁革。有违犯者，该督抚即行纠参，以凭重处。如督抚徇情庇纵，部院科道官访实劾奏。
为了配合报灾制度的建设，还于规定了勘灾期限，即灾情上报后需于一月内勘察灾情。报灾及勘灾工作的迅速展开，对稳定政局、安定民心发挥了积极作用。故顺治十年是清初灾赈制度恢复及初建的关键期。至此，报灾期限及违限处罚有章可循，虽然此时规定大多粗疏，且几经修改，但最基本的原则及措施却是在参考、继承明代制度的基础上，逐渐修改并初步确立下来的。
二是顺治十七年（1660）调整并细化报灾期限及违限处罚的制度及原则。报灾期限确定后，朝廷极为关注，并在实践中进行调整。针对中国季风气候及气象灾害集中爆发的特点，顺治十七年调整了报灾期限：夏灾期限不变，秋灾提前到七月底，“直省灾伤，先以情形入奏，夏灾限六月终旬，秋灾限七月终旬”。对特殊地区，如地理气候条件特殊、路程遥远、交通不便的甘肃，就延后了报灾期限，“甘肃夏灾不出七月半。秋灾不出十月半。”
对报灾违限（逾限）官员的处罚制度，在顺治十年条款的基础上更为细致：根据违限期限的不同，有罚俸、降级、革职三种：“州县官迟报逾限一月以内者，罚俸六月；逾限一月以外者，降一级调用；二月以外者，降二级调用；三月以外者，革职。”并还对报灾的具体起讫日期做了规定，即督抚司道府的报灾期限以州县报灾之日为起点，“督抚司道府官，以州县报到日为始，如有逾限者，照此例处分”。
考虑到交通条件及途中需要时间，在具体实施中又对违限处罚进行了补充性调整，计算期限时扣除了路途时间，使制度在严厉中具有了些许人性化的因素，但相关处罚却更为严苛：“先将被灾情形题报，仍扣去程途日期，如详报到省在限外，而扣算程途日期，尚未逾限，免其掲参；若到省在限外，而计算应扣之程涂，亦已逾限者，即行照例参处。如州县官迟报，逾限半月以内者，罚俸六月；逾限一月以内者，罚俸一年；逾限一月以外者，降一级调用；逾限两月以外者，降二级调用；逾限三月以外，怠缓已甚者，革职。”这项制度的规定较为细致，此后的违限处罚均照此执行，虽不同时期均以谕旨方式作出调整，但其处罚标准及形式，都是沿用这一原则。故对报灾期限及逾限处罚的制度建设而言，顺治十七年是制度及其原则确立的关键时间节点。在惩罚违限官员时一律平等，即不同官阶的官员，从州县官到巡抚、布政使到道府官员，只要违逾期限，均遭受同样处罚，一视同仁，即便是总督违限，也不能幸免，体现了制度面前官官平等的原则，“巡抚、布政使、道府等官，以州县报到之日起算，如有逾限者，一例处分。”各级官员既受监督，也能自警。
与报灾制度建设相配合的，是勘灾制度的建设，勘灾期限依然为一月，“仍限一月内，续将报灾分数勘明，造册题报。各官如有违限者，亦照前定例议处。永著为例。”这是个极明细的规定，无论是期限还是处罚，都十分明确，使执行变得更加方便和有据可依。此后的勘灾期限亦以此为准，虽有更改，仅是局部的调整。
顺治朝报灾制度建设值得重视的另一个内容，是对捏灾、冒灾的处罚。顺治朝虽因急于鼎定天下、虏获民心而重视报灾，但对言过其实冒报、夸大灾荒者，一律严惩。顺治十一年（1654）十一月二十四日，陕西巡抚马之先参奏陕西省陇西（后改属甘肃省）等县官员因“报灾言过其实”，请求处分。这一时期对报灾不实的处罚，为此后捏灾处罚制度的执行奠定了基础。
总之，顺治朝对报灾制度的重建及具体措施，使灾赈的起始程序有了法规可依。通过多次灾荒讯息的上报及钱粮赈济，定鼎之初混乱、动荡的灾赈状况逐渐得到改变，灾赈制度在继承明代制度的基础上逐渐恢复并规范起来。报灾违限处罚制度虽然初看严苛，但“乱世立典”乃当时不得不采取的政策，制度的规范及原则在随后的朝代被继承、改善，逐渐产生了较好的社会成效。
二、康熙、雍正朝报灾制度的调整与初定
顺康雍时期是报灾制度初建并逐渐确定的阶段。顺治朝初步制定了报灾及其违限惩处的制度，康熙朝在实践的基础上，对这些制度进行了确认及调整，雍正朝逐步修正、校订，清初的灾害讯息上报制度渐趋定型。
（一）康熙朝报灾制度的建设与调整
康熙朝对灾害信息上报制度的建设，是沿用并在实践中矫正前朝制度，主要进行了四方面的工作：
一是根据实践经验反复核议、调整报灾期限，最终确立夏灾、秋灾的报灾期限分别在七月底、九月底。康熙初年沿用顺治十七年规定的夏灾六月底、秋灾七月底的报灾期限，但在执行中因各地灾害爆发时间差异而困扰不断。康熙四年（1665）户部题报，将夏灾、秋灾的报灾期限又调整到顺治十年的标准，“户部题：凡被灾地方。夏灾不出六月。秋灾不出九月……从之”，规定各灾区督抚题报灾情后，就派官员前往灾区勘察灾情，“差官履亩踏勘。将被灾分数，详造册结，题照分数蠲免。”
但因灾荒不定时、不定点的特点，不同官员纷乱应对。很多官员畏惧逾限惩处，或因担心考成不合格，不敢据实报灾及蠲免，匿灾不报成为常态，灾民不能得到及时有效的救济，影响了灾赈的社会效果，就先批准了户部题报的请求，灾区在报灾后先将本年钱粮暂停征十分之三，勘灾结束后再正式蠲免，“但本年钱粮、有司畏于考成、必已敲扑全完、则有蠲免之名、而民不得实惠。以后被灾州县、将本年钱粮、先暂行停征十分之三、候题明分数照例蠲免、庶小民得沾实惠。从之。”
根据此制度，报灾后一个月内必须完成勘灾，而勘灾时首先要确定的是灾情分数。判定灾情分数一般在粮食未收获时最易分辨，若粮食已收割，灾情分数就较难分辨和确定，但六月底、九月底报灾后的勘灾时间，勘灾困难重重。同时，夏灾、秋灾报到总督、巡抚处，再题报到部，中间即需时日；户部、内务府等再核议后，督抚等再用一个月时间勘灾，确定灾情分数、灾赈等级后奏报到部，部议回复亦需时日；应允后又转发（勘灾）巡抚，再转发各地方官，又需时日。此间即便每个程序都以最快速度办理，也需两个月或更多时间，超出了颁发灾赈流单的最后时限，违限处罚者大有人在，不仅使赈济效果大打折扣，也容易滋生弊端。康熙六年（1667）部分巡抚奏请更改报灾期限，“各抚题报灾伤，夏灾报在六月，秋灾报在九月，计题报到部，又需月日，部中具覆，行查被灾分数，必候该抚查回，部覆奏允，然后行咨该抚，又转行各地方官，虽至速，已至本年十一月十二月及次年正月二月，久已在颁发由单之后矣……奸胥贪官，因此侵冒者不少。”
康熙七年（1668）六月辛巳，户部对报灾期限做了调整，规定夏灾报灾期限不超过五月初一，秋灾不超过八月初一，违限者按例惩处，“户部覆：报灾定例，夏灾不出六月，秋灾不出九月。但踏勘于收获未毕之先，始可分别轻重，请嗣后报灾限期，夏灾不过五月初一，秋灾不过八月初一，逾期，仍如例治罪”，但也根据灾州县距离远近不同，适当变通处理，“谕曰：凡被灾州县，有司必先勘察申报，该抚然后具题，地方远近不一，若限期太迫，被灾之民恐致苦累。其仍如旧例行。”但此期限问题较多，随后部议，又改定了报灾期限，“康熙七年部议改定，夏灾不出五月二十日，秋灾不出八月二十日。”
从官员对报灾期限调整的建议可看出，康熙初年报灾制度处于从实践中总结经验再进行调整的阶段，“逾限仍如例治罪”的规定表现了康熙朝制度实施的审慎原则，反映了清前期灾情信息上报制度化的轨迹。
但报灾期限调整后，违限官员人数只增不减，很多官员担心逾期被罚而匿灾不报，康熙七年确定的报灾期限受到质疑。因为五月二十日的夏灾报灾期限正值仲夏时分，八月二十日的秋灾报灾期限正值仲秋时节，距季末还有四十余日，大部分地区正逢雨季，灾情随时可能发生变化，官员唯恐逾限受罚，匿灾成为常态，故原有的“夏灾六月终旬、轻灾九月终旬”的报灾期限，再次在实践检验后成为相对认可的标准，官员纷纷奏求更改报灾期限。
康熙九年（1670）七月，巡抚刘殿衡疏言：“旧定报灾之例，夏灾不出六月终旬，秋灾不出九月终旬。康熙七年部议改定，夏灾不出五月二十日，秋灾不出八月二十日。伏思五月正在仲夏，八月正在仲秋，距季终犹隔四十日，安必遇灾，不在限期，后恐有司之不爱民者，借口定限，壅蔽不报，能爱民者反以申报违时，枉受参罚。请仍照旧例定限，以遇灾情形，先报即委员勘明轻重分数，一月内续题，以便部覆请旨蠲免。下部议。从之。”巡抚刘兆麒也奏请宽展报灾期限，夏灾定六月终、秋灾定九月终的请求得到批准，“乙亥，户部议覆：浙江福建总督刘兆麒疏言，请展报灾限期。查康熙七年会议，夏灾不过五月、秋灾不过八月。地方官每虑愆期，匿灾不报。应如所请……夏灾不出六月终旬，秋灾不出九月终旬。从之。”至此，报灾期限最后确定下来。
二是对旗地报灾制度的建设与调整。顺治年间报灾期限的规定，多是针对黄河以南汉族聚居的农耕区，对黄河以北蒙古、满等族聚居的游牧区并不适用。草原游牧区地辽气寒，政区设置疏阔，灾害常常早于或晚于南方，灾害类型及影响等与南方有极大差异。南方的报灾期限及相关制度无法推行，康熙朝专门制定了八旗地区灾荒的上报期限及勘灾制度。
旗地乃清王朝统治者的根据地、大后方，朝廷在很多方面对其眷顾有加，予以种种特权。南方的报灾标准根本不能适用，各旗利益不能兼顾及保全，违制者众多。故根据旗地灾害情况，顺治十八年（1661）规定了旗地勘灾人员的数量及标准，也对勘灾中的失误如造报遗漏、勘灾不细等划归了处罚责任人，但报灾及勘灾违限官员依然较多，对旗地灾荒的及时上报及赈济产生了不利影响。
康熙四年（1665）进行了调整，规定八旗地区遭遇灾荒后，副都统不再参加勘灾工作，只由骁骑校、领催等进行具体勘灾事宜，“八旗遇灾地亩，停遣副都统等勘验。止令骁骑校、领催等详勘保结，送部具题。”此次调整，减少了旗地勘灾官员的数量，简化了勘灾程序。但勘灾制度的改进，彰显出旗地报灾制度的漏洞——报灾期限一直未能确定。
康熙六年（1667）根据旗地水旱灾害发生时间晚于南方的情况，专门规定了旗地一年一次的报灾期限，即旗地报灾也实施一年一次的制度，报灾最后期限比农耕区的秋灾期限提前十天，即每年七月二十日截止，“题准：各旗报灾，不得过七月二十日”。此制度给予了旗地报灾及灾赈以较为宽松的政策，各旗官员可以根据灾荒情况选择上报的合适时间，并据灾情进行赈济。
因旗地辽阔，各旗距离远近不一，交通不甚便捷，给报灾及勘灾造成了不便，报灾违限者依然较多，就再次根据具体情况进行了调整。康熙七年（1668），旗地报灾期限延迟到八月十日，“题准：各旗灾地远近不一，难以查验，准宽至八月初十日，逾期不准。”此后，旗地报灾违限受罚者相应减少。
三是严明法治，进行报灾逾限及迟报、瞒报官员处罚的制度建设。康熙皇帝“关心民瘼”，对及时报灾极其重视，希望臣下一经发现灾荒，就立即上报，《圣祖仁皇帝御制文集初集》卷十五《碑文》记：“凡直省报灾，朝闻，发不待夕；夕闻，发不待朝。每语近臣，朕蠲租发赈，如救焚拯溺，犹恐灾黎之鲜有济也。彼视民之伤与已，若无与者，独何心哉？”康熙朝在遵循沿用顺治十七年规定的报灾逾限处罚制度的基础上，也根据实践进行调整改进。
康熙四年（1665）五月丁酉，直隶等省总督报灾迟延，“照巡抚处分例”后，再次重申并明确了布政使与道府州县官违限处罚等同的原则：“州县以被灾情形申报布政使，如布政使违限，亦照道府州县官例处分”。这是对前朝制度确认及沿用，起到了承前启后的制度强化效果，使清前期的灾情信息上报举措朝着制度化方向迈进了一步，报灾工作显出了较高效率。
但灾荒具有极大的偶然性及随机性，发生时间不可能完全吻合制度规定的期限，给报灾工作带来了极大困扰，实践与制度常常出现悖论，官员多有腹诽。但康熙朝依旧坚持既有制度，康熙十五年（1676）再次重申，地方官报灾逾限及迟报灾情分数必须处罚，“议准：被灾地方，抚司道府州县官迟报情形及迟报分数，逾限半月以内者，罚俸六月；一月以内者，罚俸一年；一月以外者，仍照从前定例议处。”再次确认了顺治十七年确立的制度及原则，报灾逾限处罚制度最终确立。雍正朝也沿用此规定，乾隆朝处罚方式依旧，只在细节上做了完善。
对瞒报或妄报灾荒、报灾不详细明确的官员，也有罚俸一年或六个月的制度规定：“又议准……妄报饥荒，或地方有异灾不申报者，原委官罚俸一年，若止报巡抚、不报总督。及报灾时未缴印结、册内不分析明白者。罚俸六月。督抚照例处分。”
康熙十八年（1679），再次对各级官员重申了报灾的重要性，对不报告“民生苦情”，即不报灾的匿灾官员，也予以处罚，“覆准：州县官不将民生苦情，详报上司。使民无处可诉，革职，永不叙用。若州县官详报。上司不接准题达者。将上司亦革职。”
四是对粮庄报灾制度的建设。顺治及康熙初年的报灾制度，没有涉及大量存在的勋庄粮庄田地。康熙朝在普通田地报灾关注走入正轨后，就开始进行粮庄田地报灾制度的建设。
康熙九年（1670）规定，关内粮庄报灾与勘灾同时进行，报灾时官府应派遣委司官一人、内管领一人前去勘察灾情轻重程度，造册上报内务府，“关内粮庄，呈报旱涝。即委司官一人，内管领一人往验。分别被灾轻重，造册结报本府。纳粮时，按验册结，开除粮额。”
康熙二十五年（1686），规定了粮庄灾荒赈济的初步标准，粮庄受灾田地的赈济标准以三顷九十亩为限，“勘不成灾”田地[31]数额在此限以下者，可免去租税，但官府不予赈济，田地收入归家庭所有；此限以上者依旧纳粮，“查勘各庄报灾，除被灾地亩外，其余不成灾之地，在三顷九十亩以下者，令其养赡家口；在三顷九十亩以上者，仍令照例输将。”
同时，还规定了庄田报灾的期限。此期限与旗地报灾类似，即报灾不分夏灾与秋灾，每年报灾一次，时限也是七月二十日前，由庄头负责呈报灾情，会计司派员勘灾，“康熙二十五年定庄田报灾之例。凡庄田报灾，定例于七月二十日以前，庄头呈报，会计司委员察勘，于定额内酌量豁免。”并规定勘不成灾田地在六十五晌以下者不征收赋税也不蠲免，收入用以养赡家口，六十五晌以上者照旧当差，“至是题准：庄头报灾、勘灾，得余剰好地六十五晌以下者，给与养赡家口；六十五晌以上者，照旧当差。”
康熙四十七年（1708）规定，庄田人户承种官地时遭遇水旱灾害，按民田例，灾情在一至四分的“勘不成灾”田地，不报灾亦不救济，“内务府奏：所属庄园人等承种官地，如遇旱涝灾歉，俱照民地之例，一分至四分者不准报灾。其应得口粮之处，概行停止，应一并咨行户部，转行直督等一体遵照办理，从之。”
康熙朝的报灾制度建设，扩大了制度的覆盖面，即进行了旗地及粮庄报灾制度的建设，同时也在执行顺治朝报灾期限及违限处罚制度的基础上进行了调整，使清初报灾制度建设保持了良好的持续性特点，也为雍正朝报灾制度进一步改进奠定了基础。
（二）雍正朝统治阶层的理解支持促进报灾制度的定型
雍正朝也很重视报灾制度的建设，推行顺康朝制度时，进一步明确了各项规定的核心内容，并通过具体实践尤其对违限官员的处罚规制，将其制度化，促进了报灾制度建设的进程与发展，这是报灾制度经过实践检验后渐趋定型的时期。
康熙朝确立的报灾期限及违限处罚等制度，在灾赈实践中不断得到校验。雍正初年，绝大部分灾荒基本都能被上报。雍正三年七月十九日直隶水灾时总督李維鈞的奏章可知，灾荒频发期，报灾文书纷至沓来，报灾工作已经制度化，“谨奏：为奏闻事，窃查直属地方六月以来，或被河水漫衍，或被山水冲发，报灾奏章踵至”。
雍正帝是个严厉自省的统治者，发生灾荒时更是一次次反省政事的得失、德才操守优劣、风俗浇漓与否等，并常训诫臣僚注意省察。雍正朝在赈济程序及其措施法规化进程中存在的明显特点，是制度及措施的推行主要是通过圣谕的谆谆训诫来实现的。即报灾勘灾等制度的推行，是在对执行官员尤其违规官员的严格敦促，以及处罚后再三再四的反省、提点中完成的。这种类似当代统治心理建设的做法，使雍正朝在报灾制度的实践中，既明确贯彻了制度的基本原则，又加强了统治阶层内部的相互理解及体谅，严苛的处罚措施逐渐被官员接受，制度渐趋定型。
例如，雍正五年（1727）七月给大学士九卿的谕旨中就强调：“从来天人感召之理，捷于影响，凡地方水旱灾祲，皆由人事所致，或朝廷政事有所阙失，若督抚大吏不修其职，或郡县守令不得其人，又或一乡一邑之中，人心诈伪，风俗浇漓。此数端者，皆足以干天和而召灾祲，是以朕谆谆训饬……至再至三。而宵旰之时。无刻不深干惕……近见有司官，平时不能尽爱养之道，民生不厚，民俗不淳，既足上干天谴。及遇水旱，又漠不关心，不知悔过自省。纵事祈祷虚文，不过勉强塞责。”雍正帝还尖锐地指出了很多不肖官员在灾荒出于为各自谋私利的目的，而出现匿灾或捏灾的行径，“甚至不肖之员，惟恐报灾蠲赋，已身不得火耗羡余，而隐匿不报者有之；又或本身原有亏空，转冀水旱得邀赈济，以便开销，而百姓从不沾颗粒之惠者有之。似此居心行事，竟将民生疾苦，视同陌路。则民气郁而不舒，何以弭天灾而召丰穰乎？”有鉴于此，为警示各位官员，雍正帝令大学士、九卿详议惩治之法，“其余地方官员，傥有政治不修，化导不力，以致民气不舒，灾祲见告者；或有自顾已私，匿灾不报者，应作何严加处分之处。着大学士九卿详议具奏。如此，则人人知敬天勤民之道矣”。
因赈济中违法官员较多，雍正帝原计划将灾害作为官员考绩标准，后考虑到不切实际就未再实施，从中可见雍正朝在灾赈制度建设中的审慎态度，“朕所降谕……明白周详，而奉行者如此舛错，皆系愚劣官员，不能领会。且远乡僻壤之地，未曾晓谕周知，此皆地方大吏疏忽之咎……欲将地方水旱，定为有司考成之处，其事有所不可，故上天垂象以示意耶。其以水旱为考成之处，不必定例。”
这类皇帝与官员之间在制度建设及推行方面进行的沟通，雍正朝很常见。最高统治者对规章制度的严格态度、以身作则的反省和对官员的督促，推动了报灾、勘灾、蠲免等灾赈法规的制度化进程，使大部分官员理解并接受了制度的条规，不再抱怨制度的严苛并以身作则，报灾违限者也坦然接受处罚，成为制度的强有力支持者。康熙朝确立的报灾期限及处罚原则，在雍正朝最终确立下来。这是清朝报灾制度建设中最有特色的时期，在严苛中体现了政治统治心理建设在制度建设及国家统治中的重要作用，不仅推动了灾赈制度的发展，也使雍正朝成为清代灾赈济制度建设中承上启下的重要阶段。
因此，经过顺治、康熙、雍正三朝的努力，在政策的持续性及实践经验的支持下，报灾制度逐渐成熟并确立下来。作为灾赈流程中首道程序的报灾制度的确立及推行，间接促动了其他灾赈制度的建设及发展。随着灾赈成效的日益显著及政局的日渐稳定，社会经济也逐渐恢复并趋向繁荣，这种在灾荒中拯救黎民于倒悬的制度及措施，使入主中原的满族统治者逐渐获取了底层民众的认可及支持。因此，报灾制度建设拉开的灾赈帷幕，是清王朝虏获民心的前奏，成为清初统治者获取统治合法性的具有开端性效应的重要实践。
三、乾隆朝对报灾制度的完善及实践
乾隆朝对灾赈济制度的完善，体现在制度机动灵活及其对细节的调整与各环节的严密衔接等方面，间或也体现出人性化的特点。对报灾制度的完善也如此，在遵从顺、康、雍三朝制度原则的基础上，从细微、关键之处完善法规，使制度的各环节间能衔接和协调得更好，促使灾赈体系更好、更有效地运作。
（一）确立边报边赈、直接密报和灾区及时补种的原则
首先，确立边报边赈的原则。灾赈的基础是官府及时准确地了解灾情，准确快捷的报灾就成为关键环节，故顺康雍三朝才三番五次调整报灾期限。乾隆朝也强调报灾的紧急性，“凡直省报灾，朝闻，发不待夕；夕闻，发不待朝。每语近臣，朕蠲租发赈，如救焚拯溺，犹恐灾黎之鲜有济也。”
但任何制度都存在不可避免的僵化性特点，灾荒按限题报及违限处罚制度的执行中，弊端及问题不断显示。有官员于担心逾限不敢报灾，出现匿灾、讳灾现象，灾民得不到有效赈济，“至于督抚之报灾，有故为掩饰，不肯奏出实情者；亦有好行其德，希冀取悦于地方者。惟公正之大臣，既不肯匿灾以病民，亦不肯违道以干誉。外此则不能无过不及之失，朕恫瘝在抱，再四思维，匿灾者使百姓受流离之苦，其害甚大。”这无疑会影响赈济的效果。
乾隆三年（1738）谕令督抚，应迅速访察水旱灾害，对遽然爆发之水灾，应边救助边报灾，不能拖延，如有延误则追究罪责，“各省督抚身任地方，皆有父母斯民之责。于所属州县水旱灾伤，自应速为访察，加意抚绥。朕前屡经降旨训示，该督抚等自能仰体朕心，不致玩视民瘼，稽延时日。朕念水旱之灾，同宜赈救，而水为尤甚，旱灾之成以渐，犹可先事豫筹，水则有骤至陡发之时，田禾浸没，庐舍漂流，小民资生之策，荡然遽尽，待命旦夕，尤当速为拯救，庶克安全，不致流移失所。”鉴于各地救灾速度不尽一致，作出规定：水灾发生后，迅速报灾时，督抚立即派员勘灾，救济灾民，边赈边报，“其应即行拯救者，原不待部覆。但恐各省办理不一，或仍有拘泥迁延，致灾民不能及时沾惠者。用是再降谕旨：嗣后各该督抚可严饬地方官，凡遇猝被水灾，迅文申报。督抚即刻委官踏勘，设法拯济安置。一面办理，一面奏闻，务使早沾实惠，俾各宁居。以副朕悯念灾黎之至意。”若地方官办理不力或懈怠拖延、或借机捏灾浮冒，就追究督抚的责任：“傥或怠玩濡迟，致伤民命。或有司奉行不力，胥役侵蚀中饱，以及藉名捏饰，浮冒开销等弊，该督抚照例严参。倘办理未协，积弊未除，则咎在督抚。将此永著为例。”
这道边报边赈的谕旨，以“永著为例”的方式，将督抚对灾荒紧急救治的责任以制度方式永远确定下来。此后，督抚将赈济作为地方政务的首务，使灾赈有序、有效地展开，使报灾制度趋于完善之时，救灾成效也逐渐凸显，灾荒对社会的冲击降到较低程度，更促进了乾隆朝政治和经济的稳定发展。
其次，开通报灾的“绿色直道”，允许官员以“密报”方式及时报灾。乾隆六年（1741），为免除官员报灾违限的担心，谕令：前朝对报灾期限的规定乃专指具体题报而言，官员报灾报灾既要遵守制度，也不必拘于成例，若发现灾荒端倪，应早为预筹，“总期先事豫筹，始可有备无患”。为了不与既有制度牴啎，让官员及时报灾，可采用“密奏”方式，直接向皇帝奏明灾情，以便皇帝早作准备，“向来各省报灾原有定期，若先期题报，便不合例。朕思按期题报者，乃指具本而言。至于水旱情形，为督抚者，察其端倪，早为区画，随时密奏。则朕可倍加修省，而人事亦得以有备。若过拘成例，则未免后时矣。”这种类似养雍正朝“密折制度”的灾害讯息直报制度，类似于当代的绿色直通车道，灾情信息可以从基层直接奏报到统治中枢，便于皇帝居中指挥，及时采取应对措施，这在清代灾赈制度中是绝无仅有的，也对现当代灾情讯息直报制度建设起到资鉴作用。
这虽与制度的传统程序略有所悖，但对及时赈灾大为有利，“违道干誉，虽非正理。以二者较之，究竟此善于彼。宁国家多费帑金，断不可令闾阎一夫失所，此朕之本念也。”为了严明法纪，乾隆七年（1742），强调督抚报灾后，应迅速核实灾情分数奏闻，“报灾之法，着令督抚速核分数驰奏。”[38]奏报的勘灾结果与报灾讯息对照，更有利于确定灾赈措施。
再次，确立灾后及时垦复补种的原则，避免“匿灾”弊端。乾隆朝的报灾期限以灵活机动为基本原则，虽然仍沿用雍正朝夏灾六月终旬、秋灾九月终旬的制度。但在具体执行中，为了更有利于实施，在具体程序上进行了微调。如南方官员认为报灾期限过于仓促，乾隆九年（1744）江西布政使彭家屏上折，请求将南方的报灾期限改在七月内进行，认为“夏灾六月报灾之限在南方实为太迫，不免有草率赶办之弊……请俟后南方夏灾改为七月内具题，再四十五日查清实在情形造报。”此奏因理论依据及可行性不足，于同年九月初四日被乾隆帝以“此非勤恤民瘼之意，不准行”而被否决。但乾隆朝在报灾时限上的机动灵活的特点却得到了保留，随即乾隆朝新订条例，调整了既有规定：夏灾报灾期限不必拘于成规，夏季遭受灾害后，若种植秋禾还能获得收成，就全部等待收获后再确定受灾的具体分数，办理有关赈济事宜，“新定条例：嗣后夏月被灾，如秋禾种植可望收成者，统嗣收获之时确查分数，另行办理”。这个规定既减少了报灾、勘灾的繁琐手续，节约了人力及调派人员的相应费用，也使灾情分数的勘定更加准确，避免多赈、少赈现象的发生，这也是彭家屏的奏折未被批准，但却对制度进行重新调整的原因之一。
在具体报灾中，“匿灾”是经常出现的弊端，即很多受灾地区报灾后，为免在勘灾中被冠以“冒灾”（冒报灾荒）“虚报灾荒”等罪名，在等待官员前来勘灾时，官府不许农民耕种或补种，以免凭据消失，“各省遇有水旱，成灾地亩，一经报荒之后，即不许种莳，谓之指荒地亩，以待州县勘实出结。又候上司委员查验。若复行种莳，便无可凭。”官府将部分受灾后可以补种的田地作为荒地看待，时称“指荒地亩”。灾区报灾后一般都要等待勘灾，而勘灾正限一般是30日，展限时间20日，总共50日，这无疑会耽误农时，加重灾荒的实际影响，使原本可以耕种的田地荒芜，阻碍了农业生产的恢复及灾后重建的及时进行，很多田地遭受的灾荒不太重，灾情多在五六分灾左右，即便勘灾顺利，所得赈济也不多，若抓紧农时垦复补种，耕种收获通常超过赈济数额。但因怕但罪责，官员不肯让农户垦复田地，造成的损失往往超过了灾害本身的损失。因此，不仅官府不愿报灾，很多被灾民众也不愿报灾，“匿灾”“讳灾”成为常态，灾民不能享受到蠲免减粜等赈济政策的照顾，官员也多了犯罪的隐患而忧心忡忡，“而历经查验，动须数月。虽有可耕之时，往往坐废。以此被灾之百姓，常有不愿报灾，以图耕种收获者。而赈恤减粜等恩泽，又俱不得沾受。”
对此，乾隆五年（1740）六月，严厉督敕督抚整改，强调灾后应抓紧农时，及时补种，违者就要追究责任，“朕思报灾定例，夏灾不出五月，有司查勘易毕，何至久稽时日？且春田既灾，全赖及时赶种秋禾，以资接济。凡有牧民之责者，正当躬亲督劝，加意经理。若因查灾，反致误其耕种，阻民生计，有司之罪，为不可逭矣……各省督抚，务须留心体察。如有前弊，经朕访闻，惟于督抚是问。”
（二）确立卫所报灾期限及其“冒灾”“匿灾”惩罚制度
清代田地类型较多，除民田、庄田、旗地以外，还有卫所田地，各类田地的报灾期限及管理方式也存在极大差别，报灾程序也随之不同。顺康雍时期完成了民田、旗地、粮庄等报灾勘灾期限的制度建设，但卫所田地的报灾勘灾期限，却未有专门的规定。
乾隆十八年（1679）开始了卫所报灾制度建设。参照康熙十五年（1676）确立的民田报灾期限，规定卫所报灾及逾限的时间，执行“夏灾不逾六月，秋灾不逾九月”的制度，报灾逾限依然按律处罚，“报灾迟延，半月以内者罚俸六月，一月以内罚俸一年，一月以外降一级调用，二月以外降二级调用，三月以外者革职。”报灾后由卫所官员完成勘灾任务，限四十日内勘报完毕，“卫所被灾田亩，该管官随时详报……其被灾分数于题报情形之后，卫所官限四十日内察明，造册详报，如不依限详报，亦照报灾逾限例议处。”
同时规定，卫所报灾中若出现冒灾、匿灾现象，罚俸一年；报灾时若不报送印结，或在报灾册内不对灾情分数、受灾田地及人口数额等进行详细记录及分析，或报灾时只报巡抚不报总督的卫所官员，一律罚俸半年，“又定，至妄报被灾，及有灾不报者，皆罚俸一年。报灾之时，不送印结，及册内不分晰详明，或止报廵抚不报总督者，皆罚俸六月”。乾隆朝对卫所报灾违规的处罚规定，使清代的报灾制度更为全面和完善。
对特殊地区的报灾期限予以适当放宽。乾隆朝对报灾制度的完善，还表现在对气候寒冷、庄稼生长迟缓的甘肃等地区报灾期限的调整暨延长等方面，乾隆认为甘肃气候严寒，节候比中原地区晚，灾荒发生时间也晚于内地，应在报灾期限上稍作变通，“甘肃省地处极边，节候甚迟。河西一带，尤觉山高气冷，收成更晚，且风气与内地不同，受灾之田不止水旱，兼有冰雹风沙虫丹霜雪之患，应于定例外稍加变通。”乾隆七年（1742）二月初二日，甘肃巡抚黄廷桂上了“奏为巩昌兰州等府报灾请展限半月事”的奏章，请求加延（放宽）甘肃兰州等地的报灾期限。乾隆帝据此调整了甘肃各地的报灾期限，河东的巩昌、兰州二府，河西的宁夏、西宁、甘州、凉州等四府，直隶的肃州，以及口外的安西、靖逆二个厅，“倘夏秋二禾于六九两月内被灾，仍照定限申报”；倘若到六、九两个报灾月，庄稼长势很好，却于此后又突遭灾害的，报灾期限就适当放宽，夏灾和秋灾的报灾期限各展限半个月，“其有六九两月，田禾在地本属青葱，而此后忽被灾伤者，准其各展限半月。夏灾不出七月半，秋灾不出十月半。即为勘明申报，仍将被灾日期，于题疏内详悉声明。以便查核”。
乾隆朝对甘肃报灾期限的放宽，无疑受到顺治朝的影响，其报灾期限与顺治十七的规定极为相似，反映了乾隆朝制度建设能总结、继承前朝的经验教训，及时调整政策，使本朝规章制度既不违背“先帝古训”，又充满了机动灵活的特点。为便于对清代报灾勘灾期限调整的脉络有清晰的把握，将清前期报灾、勘灾期限及逾限处罚情况整理如表1、表2：
（三）建立冒灾（捏灾）惩罚制度，纠正报灾弊端
清初统治者较重视告灾与告灾不实的处罚，乾隆朝对报灾制度的完善，还体现在处罚冒告、捏报灾荒的制度建设方面。一般说来，告灾环节都是有灾即告、有荒即达的，不存在告灾不实的情况，至多就是灾情状况、程度存在出入，或灾情发生变化，这都属于正常范畴，也在预料范围，故才有随后的勘灾这个必不可少的环节。但在特殊时期、特殊情况下，部分官民处于种种考虑，不可避免地出现告灾不实、冒灾（冒报灾荒）、捏灾（或加重灾情或扩大灾荒范围），以图冒领（骗取）、多领赈济物资（冒赈）或减免租赋的情况；也有地方官担心朝廷责罚或是为了突出政绩粉饰太平，存在匿灾、讳灾的情况。
顺治朝冒灾记载较少，随着社会秩序的稳定及户口、赋税管理的加强，冒告灾荒的情况才逐渐被发现。明确出现虚报灾荒记录的是雍正朝，雍正帝饬令“印委各官详加查察，总期秉公据实，不得丝毫讳捏，庶穷黎咸沾实恵，帑项不致虚糜。”
乾隆朝冒告灾荒的情况记录较多。乾隆十三年（1748）八月，山西巡抚布政使李敏第奏报阳高县冒告灾情，乾隆帝敕令认真办理，“谕军机大臣等……李敏第又称：阳高县于七月间少缺雨泽。即有刁民张选、擅写传帖纠赴县具呈告灾。经该县拏获讯究等语。此案情节虽轻。若不认真办理。渐至相习成风。”乾隆十四年（1749）九月，乾隆帝给军机大臣给予两江报灾不实的敕谕，也反映了这一情况，“上下两江历来办赈州县，官役乡保，朋比侵冒。告灾不实，造报不清，弊端百出。今经条奏，果否系实在情形？尹继善久任两江，何以一任属员朦混，漫为觉察？着将原折钞寄，令其阅看，详悉奏闻。”两江总督尹继善奏报：两江地区告灾不实，是因基层官吏冒领赈粮、勒索灾民，“江省向来告灾不实，有司不能详核，又惮于查勘，一任乡地书吏移易增减，捏造花名诡户，混报冒领，而散粮时、吏胥需索册费票钱，摊派侵扣，穷民不沾实惠。”
对此，最高统治者极其重视告灾核查制度的完善。为严肃赈济法规，使灾有所赈、赈达灾民，乾隆朝明确规定，告灾必须合符实际，只有灾情报告客观准确，才能及时赈济灾民。如实告灾的制度初步确定下来后，成为历代遵循的标准，冒告灾荒的情况一般都能得到及时的处理，地方督抚大员在处理有关情况时更为用心，“臣在两江五载有余，每值各属报灾，俱委员会同该州县履亩查看，处处核实，分别办理。其灾重之区，臣与抚臣亲身前往督察，留心密访。凡稍可自给者，不准入册。而真正穷民，断不许其删减遗漏……凡遇报灾，必令印委各官亲查。其不成灾之村庄，从未有散赈之时，敢于欺冒争竞者。至造报饥口……户口增减不一，随时审验，户必亲查，口必核实，属员不能朦混造报。”
当然，完善的制度下也会存在基层官吏管理无方或地方官处理失当，导致灾民哄闹的案件，故纠正告灾过程中的缺陷，是乾隆朝报灾制度建设的主要内容之一。乾隆二十年（1755），江苏水灾，昆山县灾情严重，官府未能及时赈济，遂“有愚民告灾，哄挤宅门之事”，泰州、阜宁等县“亦有要挟求赈者”，乾隆认为灾民哄闹的原因是官府办理不善，敕令官员仔细筹划扶绥，“州县偶遇偏灾，果其扶绥得宜，民情自必安怗。若使办理不善，以致百姓哄闹”。灾民闹赈现象在嘉道以后官赈衰落的过程中表现尤为明显。
（四）完善粮庄报灾程序
乾隆朝以前，粮庄报灾、勘灾及蠲免享受特殊制度。雍正朝开始关注制度建设，制定了粮庄勘灾程序及捏报灾情官员处罚制，规定粮庄发生旱涝灾害后，庄头先将灾情报告地方官，地方官亲自勘察灾情分数，再呈报总督，申报档册封送户部，再下转到府，由府派出官员会同地方官勘察。勘灾结果若与庄头勘察结果一致，就可取具印结，再分别蠲免分数、灾赈等级上奏；若与庄头勘察结果不一致，说明庄头捏报灾情，则按捏报的田亩数及捏报分数处罚庄头。
这是粮庄田地报灾赈济的重要制度，但存在两个明显弊端。一是与民田的报灾勘灾相比，庄田报灾、勘灾过程复杂繁琐，势必延长时间，影响效率，粮庄受灾田地不能及时救济。二是加重了庄头的负担，很多灾情处于不断变化中，庄头报灾勘灾时的灾情分数，很有可能与地方官最后勘灾的结果不一，庄头往往因畏惧受到处罚而不敢报灾，匿灾、讳灾情况比比皆是，影响了赈济的初衷及效果。乾隆朝对此进行了完善，采取了三个措施：
首先，减免了普通粮庄报灾勘灾的繁复程序。乾隆十一年（1746）规定，灾荒发生后各庄头将灾情报府存案的同时，呈报地方官及邻近的上级官府，由该长官委派临近官员会同查勘，将勘灾结果呈报总督，总督将其与庄头上报结果核对，相符即行赈蠲，不符再按捏灾罪处理，“乾隆十一年议准，庄园人等偶遇旱涝，停委司官查验。令该庄头将被灾地亩，一面报府存案，一面报本地方官，申详附近大员，委邻近州县，实时会同查勘。按其被灾分数，详报总督，取具该地方官及邻境委官、册结咨府，核对原报数目。如若相符，所有应行蠲免及应给口粮，均照定例办理。其不符者，按其捏报数目，照例分别治罪。”
此规定便于操作，报灾、勘灾几乎同时进行，报灾后临近州县官员就会同本地官员勘灾，灾情分数在短期内不会发太大变化，减免了庄头报灾不实的顾虑；勘灾结果由总督核查并据此赈济，减免了粮庄报灾勘灾的复杂过程。改良后的粮庄报灾制度，从报灾勘灾到赈济，基本不用惊动户部，各省总督就可完成。程序的减省既节约了时间，提高了效率，也减少了户部的工作量。因为粮庄田地数量较少，地方（督抚）完全可以解决，毋庸户部介入，粮庄灾荒亦能及时赈济。
其次，规定盛京报灾的程序并取消了特殊政策。盛京作为清统治者的发源地，其粮庄报灾、赈济与他处有所区别。乾隆十一年（1746）专门对盛京粮庄的报灾作出规定，报灾由关防佐领负责呈报，再报内务府总管，再按灾情分数奏请蠲免，“盛京粮庄如遇旱涝，据掌关防佐领呈报。今由盛京内务府总管分别奏请，亦按被灾分数蠲免。”
乾隆四十七年（1782）进一步免除了盛京报灾的特殊政策。针对盛京、锦州等地报灾中将所有灾情一律申报的弊端，将关内粮庄及盛京粮庄的报灾及灾蠲同等对待，以民田报灾分数为标准，明确规定盛京报灾的灾等，即庄头报灾时，五分以下即一至四分的灾荒，不算成灾，不准申报赈济，五分以上（含五分）的灾荒可依民田报灾例办理，免去差役的庄民不再给予赈粮，“奏准：关内及盛京锦州等处庄头、并投充人等，呈报旱涝，自一分至四分，不准呈报外。其五分以上，准与民地一律办理，照例免其差务，毋庸给予口粮”。
《皇朝通典》卷二针对“庄园人等承种官地”者的报灾条例，重申一至四分灾不准报灾的规定，“报灾之例，凡遇灾歉，俱照民地之例，一分至四分者不准报灾。”这在一定程度上收回了盛京等地作为“龙兴之地”长期以来所享受的灾赈特权，反映了乾隆朝民族、文化、区域认同的加强，反映了入关的满族已与中原汉族融为一体，不再享受特殊的优惠政策，是中华民族多元一体格局得到加强的体现。
再次，对盛京庄头呈报灾荒的蠲免分数的制度规定，进一步使盛京灾赈与内地趋平。乾隆五十四年（1789）规定，“盛京庄头，嗣后呈报被灾七分者、蠲免粗粮二成；五六分者，蠲免一成。其不敷支给辛者库人口粮及闰月加增口粮，每石折银三钱，于盛京房租银两内放给。其蠲剩粮石，亦着按石折银三钱，分作二年带征归款。”
乾隆朝多次对粮庄报灾、勘灾及蠲免做了修改、补充，使粮庄田地的灾蠲赈济逐渐与民田趋同，在清代灾赈制度史上达到了新高度。这也是学界形成乾隆朝荒政是清代乃至中国古代荒政最高峰的共识的原因。这个“最高峰”的意思，不仅指制度内容的完善程度，也指其在制度改革方面作出的超越前代的创新。
四、小型灾害上报制度的建设
报灾制度拉开了灾赈的帷幕，使各级官府及时准确地了解并掌握灾情讯息，迅速做好紧急备赈的系列工作，是灾赈制度的第一项基础性程序。因此，作为灾赈实施前必不可少的程序，报灾是直接决定其它灾赈措施是否实施的关键环节。制度是指导实践的，但实践也对制度起到积极的修正作用。清前期具体灾害的信息上报制度，也是在具体实践中完善起来的，如对火、雹、风等影响范围相对较小但较常见的灾害信息上报制度的建设，就体现了清代灾赈制度的完善，是来源于实践案例支撑的客观史实。小型灾害的信息上报制度建设，丰富了清前期报灾制度的内容。
（一）火灾上报制度的建设
火灾、雹灾是清代较常见的灾害类型，对民众的生产生活也会造成严重影响，但与水旱蝗灾相比，其持续时间、后果及影响又相对轻微。故顺治、康熙、雍正三朝对这些少小类型的灾害信息上报及其救济，关注不多，乾隆朝才开始关注并进行制度建设。
其中，火灾的报灾及赈济制度建设是最值得关注的。顺康雍三朝发生火灾时，不时有重视防火的谕旨，也有救济火灾的措施，但相关规定却不多见，雍正朝才真正开始关注火灾赈济，其关注的起点，就是从火灾信息上报开始的。
雍正六年（1728）谕令各省督抚：火灾必须上报，省会及府城须仿照京城规例，动用公款，制备水桶、水铳、钩镰、麻搭等救火工具，分别存放于各城门，选定负责救火的人员，救治不力就依法处置，“世宗宪皇帝谕旨，令各省督抚，于省会及府城，仿照京城之例，置备水桶水铳钩镰麻搭之类，分贮各门。令文武官弁，派定人役兵丁，一遇火警，迅速齐集抢救，不使蔓延。并将抢火恶棍查拏，从重治罪。如有司官有赴救不力，具报不实者，该上司严查……加倍议处。其救火器具，动用何项银两制备，不得派累里民。”
乾隆朝对火灾信息上报制度及救济更为关注，并在实践中进行完善。乾隆元年（1736）三月，四川华阳县遭受火灾，大火延烧了龙神庙、城隍庙及中军衙署一所，四川巡抚杨馝立即奏报了灾情及赈济情况，“被灾贫民。俱各查赈”，乾隆帝做了言辞严厉的批复，督促他加意赈济灾民，勿使灾民失所，“知道了。看汝居心行事，自不能免如许灾伤。但被灾之民，若再不加意赈恤，苟致一人失所，则汝为不具人心之人矣。”同年七月，江西赣县两次遭受火灾，江西巡抚俞兆岳奏报灾情后，乾隆帝谕旨云：“地方灾异，岂能保其必无？省愆修行，在所当先。而赈恤难民，勿致失所，尤不可缓。”
乾隆三年（1738）七月，福建布政使王士任上奏，建议对民间火灾实施勘灾及救济，“民间凡遇火灾，延烧之户，应令各该督抚确查实在被火情形，分别赈给，仍照定例。”王士任建议多设救火器具的建议得到采纳，“倘有火警，立时扑灭”，若地方官救火不力，即应参处，“该管员弁，奉行不力，即照例参处。从之。”并详细规定了对火灾的赈济及对救灾不力官员的处罚措施，“题准：民间起火之家，扑救不力之地方官，照例处分。其延烧之户，该督抚确勘实在被火情形，分别酌给应赈银数。动用存公银，报部查核。”谕旨中强调对救火不力官员的惩罚措施，成为清前期火灾赈济制度的主要内容。
乾隆三年（1738）部议，通过了“凡有被火延烧之户，量动存公银两，赈恤火灾案”的规定，向各省通行，但此时仅规定各省督抚亲临确勘，分别赈恤，对赈济的银粮数目尚未作出具体的规定。乾隆六年（1741），新城县新庄发生火灾，被烧29户后，就对火灾赈济作出了进行规定：每烧毁房屋一间，赈银一两；烧毁二间，赈银三两；烧毁三间者赈银四两；烧毁四间及以上者赈银五两。烧毁棺木者，每具加赈银一两；烧毙人口者，大口赈银二两，小口减半。赈济所需的银两，在“存公银”内动拨给领。此次赈济效果较好，方案也较为便捷可行，被作为此后遵守的规则，“奉部覆准在案”。
乾隆七年（1742），强调了雍正六年（1728）规定的置备救火器具的规定，谕令地方整修救火器具，“辛丑谕：地方偶遇火灾，若平日救火器见完备，临时又实力抢护，原可早为扑灭。不致延烧多家……今看各省情形，似有视为具文之意。且器具日久敝坏，亦应随时修整，方有济于实用。着该部行文各省督抚将军等，务遵皇考谕旨，严饬所属，敬谨奉行。倘有怠忽从事者，经朕访闻。必于该管大臣是问。”乾隆九年（1744）十二月，福建由于天气干旱，发生了火灾，闽县南台延烧房屋二百余间，霞浦县延烧的十五多至七百余间，乾隆帝对地方官进行了训责，“乃闽省数州县，先后不戒于火，且延烧多家，为害颇炽。马尔泰、周学健不能训饬防范于平日，又不能督率属员，抢救于临时，甚属疏忽。着传旨申饬，嗣后毋得仍前怠视。”此后，火灾信息的上报、赈济及处罚，就以此为准，制度建设初具雏形。
乾隆十五年（1750），颁布了对火灾赈济及设置救火器具，以及对救火不力的官员按城内、乡村损失房屋多少进行处罚的规定：“嗣后延烧之户，确查实在被灾贫民，分别酌给应赈银两，并将量动存公银款报部。仍令恪遵雍正六年定例，多设救火器具。地方倘遇火惊，立即扑灭，毋致蔓延焚烧。起火之家，照例治罪。扑救不力之地方官，分别城内、村庄计间议处。”对火灾扑救不力官员的处罚标准发生了变化，即乾隆十一年（1746）规定，火灾中损失房屋十间以上者议处，十间以下免议，此时调整为十间以下仍应议处，不仅反映了乾隆朝对火灾防范的重视，也反映了清代火灾赈济制度的建设中，已经推行严厉的追责制度。
乾隆朝对火灾报灾及追责的制度，是清代在预防、急救火灾方面最重要的制度建设阶段，不仅落实了火灾责任制，也使火灾中受损的灾民也能快速得到赈济，成为中国历史上火灾防范制度建设的重要阶段。
（二）冰雹灾害、风灾上报制度的建设
冰雹灾害及风灾也是较为常见的灾害，报灾信息的上报及赈济制度的建设，也是清前期报灾制度建设的主要内容之一。清初对冰雹灾害及风灾的赈济，大部分是借贷，不给实际的赈济物资，雍正朝开始规定对冰雹灾害及风灾进行赈济。
乾隆朝开始从制度上进行建设，明确规定冰雹灾害也要报灾勘灾，“遇冰雹损坏田禾，一面通报，一面会同委员查勘被雹顷亩，造具成灾分数册结，由委员结转。”乾隆三年（1738）再次强调了此项规定，并根据冰雹灾害多发生在夏季的情况，谕令勘灾官员按夏灾情形办理，“又议准：冰雹为灾，旧例有贷无赈。续经定例，一律赈恤。且损伤禾稼，多在夏月。令地方官查勘情形，统照夏灾定例办理”。规定雹灾上报后勘灾时，地方官员必须在勘灾案册内写清雹灾范围，即“东西长若干里，南北宽若干里”；赈济时一般是借给粮食籽种，次年麦收后归还，“一面借给荞麦籽种，令其及时补种。所借种粮，详请于明岁麦后收还，以舒民力。仍照夏灾之例，俟秋获之时，查明分数总计办理。”
鉴于雹灾损失面积有限，并非所有雹灾都需要赈济，故规定四分灾以下的雹灾就不在赈济范围之内，“秋禾被雹四分以下，收成牵有六分以上，即不为灾”，御史李清芳奏称：“地方被灾，有夏旱夏水、遭风冰雹各项。部议谓遭风冰雹，及夏天被水，均不动赈。”大学士等对此进行合议后回复：“查夏灾后不能补种秋禾，即与秋灾无异。现在直隶、江南、福建等省，夏灾较重，仍照例加赈。并未着有概不准赈之条。至冰雹灾多在夏月，向例有贷无赈，是以原议，令查勘情形，照夏灾例办理。”
乾隆朝还开始了对风灾信息上报及赈济制度的建设。风灾赈济制度的建设始于乾隆七年（1742），规定发生风灾的地区，在报灾后即进行勘灾，确认后即动用常平仓谷，借给籽种或进行赈济，“又议准：各处或遇风灾，该督抚等确实勘验。如一时民食艰难，即于常平仓谷内酌借籽种口粮，秋成还仓，免其加息。傥或损伤大田，必需赈济者，即具题请旨遵行。”风灾是各地频发的灾害，对农业生产也会造成极大影响，乾隆朝很重视风灾的勘赈工作，“其风灾一项，原议令该督抚确勘。如果民食艰难，即于常平仓谷内酌借，倘损伤大田，必需赈济者，即具题请旨遵行。是一切夏月水旱风雹各灾，俱应临时酌筹赈济，使皆归实际。嗣后各省赈务。均照此议办理。从之。”
乾隆朝经济繁荣，国力雄厚，为赈济的顺利进行提供了坚实的物质基础，不仅在赈济物资、赈济的灾情分数等级、蠲免数额等方面，均比顺康雍时期有所放宽，赈济的措施及相应的规章制度，在不断的调整中趋于完善，达到了清代乃至中国历史上的巅峰。而且在对小灾种的信息上报及赈济制度建设中，也表现出了相应的细致及完善。
但这并非说这些制度已经尽善尽美。由于明清小冰期的气候变化对灾害发生的频次影响越来越大，雍正朝以后人口迅速增加，对资源的开发及环境的破坏力度也相应增大，乾隆朝的灾荒类型也呈现出增多趋势，灾害范围也越来越大，灾害影响也随之加重。由于灾害信息上报人员、赈济人员及其思想、行为的差异，清前期灾害信息上报制度中也存在很多不足及弊端，诸如捏灾、匿灾现象等未从制度上予以杜绝，才使乾隆朝的灾赈腐败的大案、要案层出不穷并达到了清代开国以来的最高峰。
五、清前期灾害信息上报制度的启示
评价一项制度的好坏，不在于其具体规定是否完整、全面和细致，而在于在执行一些僵硬的规制时，是否能根据具体情况进行及时的调整及变通，那种不论实际情况必须完全照章执行的僵硬做法，只会让完好的制度流于形式，成为一纸空文。同时，一个朝代的繁荣，绝不可能是单一原因就能成就的，而是各种因素综合促成的，康乾盛世及灾赈制度与措施能达到中国灾赈制度史上的最高峰，也是各种因素合力的结果，其中，赈济制度在虽然细小但却极关键的环节中发挥的作用，无疑是乾隆盛世出现的重要原因之一。
灾害信息上报制度，是灾赈制度存在及实施的基础。清前期在吸收前朝报灾制度的基础上，迅速在灾赈中建设、调整并完善报灾规制，成为清代荒政制度最早建成并推进其他荒政举措逐项落实的基础性措施，由此启动了救灾应急机制的闸门，对官民拉响了灾情警报，推进了荒政实践紧急开展，在灾赈实践中具有举足轻重的地位。
清代灾情信息的有效获取，报灾制度功不可没。但朝廷获取灾情讯息，并不完全依靠官方的报灾渠道，清廷还有其他获取灾情的渠道，如从私人信件、笔记材料、官员的请安折、贺折、谢恩折、贺单、奏事折、军情奏报等，如乾隆帝最早察觉甘肃冒赈案，在地方报告的信息中发现甘肃各地大雨不断，有违常理，他怀疑其中有严重问题，便从军事奏报的气象信息中发现了端倪，才开始深追，最终发现大案。但从官方获取的信息量及其灾赈效果来看，虽然上述渠道也能够获取灾情信息，但官方报灾渠道获取的信息是最主要的。私人讯息渠道获取的信息，除非遇到重视灾害或主管的上级及统治者才能发挥效用，否则灾情的有效信息很有可能被忽视和遗漏，发挥不了救灾效果。
乾隆朝沿用并严格执行顺康雍的灾赈制度，既保证了制度的连续性，还弥补了顺康雍三朝赈济制度及措施中尚未涉及的方面，使得乾隆朝赈济措施中“完善”的特点愈发显著，尤其是对其中不足之处、与具体实践有冲突或不合时宜的方面进行的调整及补充完善，对一些不能以全国标准要求的灾区也重新制定了新标准等，此类调整虽然多少不一，有的只是极少的部分，甚至会被认为乾隆朝灾赈制度的建设只是一些细枝末节的改变，但这些细微的调整和修改，恰恰就成为制度改善中最关键的节点。如对“勘不成灾”制度建设就是清代灾赈建设比较完美的内容。经过调整之后的制度，不仅使其自身的内容及体系更具加完备和丰满，也使僵硬的制度更加具有了人性化的特点，其在传统制度的僵化刻板中透出的机动和灵活，既方便了赈济措施的推行，使官员在遵守制度的时候有了实心效力、有效救灾的依据，也使制度与实践更能够有效贴合，取得较好的社会效果。
但清前期报灾制度常规化后，各地依然频繁出现捏灾、匿灾现象，与地方官员一心追求政绩、升迁、奖惩及其利益密切相关，说明制度的漏洞也是腐败及弊端出现的主要原因。如乾隆朝灾赈制度无论是文字规定还是具体的措施，无疑都达到了古代灾赈的最高水平，尤其是顺康雍三代在探索、实践并总结成败经验的基础上，经多次调整、修订，最终成就了乾隆朝的“最完善”荒政，说明制度建设不是一蹴而就的，是需要经过历史实践的积累和积淀才能成就的史实。但最大的灾赈弊端也在乾隆朝出现，说明了传统社会中的任何制度，都不可能尽善尽美，都有其无法超越的缺陷，从另一种层面上看，盛世完善制度的美名恰恰是灾赈腐败的陷阱及合法外衣。
清前期报灾制度的建设及发展，不仅反映了制度重建及继承的重要作用，也反映了入主中原的满族统治者对中原汉文化及其传统制度的认同、接纳，这是中华民族共同体形成及建构过程中，中华传统优秀文化的魅力及其凝聚力、向心力发挥的实际影响。清前期统治者对此有深入领会，并利用灾赈制度建设及赈济实践，建构起了其统治中国的合法性地位，在汉文化区域塑造起其正统性身份，“中国历代任何族群在夺得大统之际，首要考虑的都是如何确立自身的‘正统性’……清朝对获得‘正统性’的重视程度反而远高于前代，并希望接续前朝的正统谱系，与之形成一个连续体。”具体体现在报灾制度的重建中，是清统治者承继并用中原王朝传统灾赈制度，去救济以汉族为主体民族的天下灾黎，获得了底层民众的认同，进而稳定了统治秩序，获取了民心，顺利渡过了政权合法性危机阶段，其政权及统治最终被认可，成为了统治中原的合法王朝。因此，灾赈制度及其体系建设，是社会稳定、经济发展、民心向背的基础保障。
清前期报灾制度的建设及其成效，无疑启迪着现当代建立系统的灾赈预警、灾情信息上报的绿色直通道及机制的必要性及急迫性，这是提高自然灾害防治能力、建立当代高效快捷的防灾减灾体系的必要途径之一，也是清代报灾制度垂鉴后代的最大启示。
（特别说明：文章转载自《兰州大学学报（社会科学版）》 2021年第4期。仅供学习参考）
清前期灾害信息上报制度建设初探_周琼.pdf
