共建、共享、共治：澜湄流域水资源利益共同体的构建
梁双陆 张 梅
澜沧江—湄公河次区域是“一带一路”建设的重要纽带和桥梁，是亚洲重要的国际河流，澜湄流域国家所处的空间区位决定了水资源的共生性和利益共享性。以澜沧江—湄公河水资源开发利用合作为基础，建立协调机制，形成利益共享、风险共担、荣辱与共的水资源利益共同体，是建立澜湄国家利益共同体乃至命运共同体的重要基础。
澜湄流域水资源的共生性和利益共享性
澜沧江—湄公河有“东方多瑙河”之称，是中国与澜湄流域五国天然的交通运输线。各国所处的地理位置不同，经济社会发展水平存在较大差异。在水资源利用中，既有共同利益，如应对气候变化的影响、环境污染、流域传染病等方面的合作，也存在分歧，如水电开发和渔业、农业发展等矛盾。
澜湄流域水资源具有共生性特点，老挝境内的流域面积占全流域25%，泰国、中国和柬埔寨流域面积均在20%左右，越南与缅甸的流域面积占比均不到10%。老挝和柬埔寨的国土几乎都在湄公河流域，是两国的经济命脉。
澜湄流域水资源还具有利益共享性特点，柬埔寨、老挝、缅甸、越南属水资源丰富国家，中国、泰国属水资源脆弱国家。中国云南提出“电力先行、矿电结合、对外开放、综合开发”的发展方针，重在与流域国家的水电开发合作：老挝主要利用水电促进农业、林业和工业的发展，泰国主要解决灌溉和生活用水以促进其东北地区的生活标准达到国内其他地区的水平，柬埔寨主要是开发水电综合工程和灌溉，越南主要在旱季增加河水、防止咸水入侵和灌溉农田，确保湄公河三角洲农业的全面发展。
2018年1月李克强总理出席澜湄合作第二次领导人会议时，提出打造澜湄流域经济发展带、建设澜湄国家命运共同体的合作发展方向。澜湄对话合作具有明显的相互需求和良好的合作基础，各国集中精力，携手打造团结互助、平等协商、互利互惠、合作共赢的澜湄国家命运共同体，有利于流域各国的持续发展。
澜湄水资源开发合作面临的困扰
在“一带一路”倡议下，澜湄国家合作整体上呈现良好状态，但澜湄流域水资源开发中，上下游矛盾突出，如流域各国社会经济和开发需求的差异及对开发工程项目的分歧、经济发展与生态环境的矛盾等，是构建利益共同体过程中必须解决的问题，主要表现在四个方面。
一是全流域水资源开发合作机制不健全。澜湄各国政治体制不同，泰国是议会制君主立宪制国家，缅甸推行共和制，老挝和越南实行人民代表大会制度，柬埔寨奉行议会制君主立宪制。政治体制多元化使得澜湄流域呈现多样的治理模式与发展模式，在一定程度上增加了澜湄利益共同体的构建难度，即制度差异增加了澜湄国家在水资源共同开发上的合作难度、政治体制差异增加相互认知和认同难度。目前，澜湄全流域水资源开发合作机制极不健全，现有湄公河委员会的能力局限于下游和支流范围，对成员国的行动约束力不强，易导致各国水资源的开发利益与流域的公共利益不能兼顾。
二是区域外国家的介入增加了澜湄水资源开发的复杂性。近年来，由于澜湄地缘战略地位的提升，引发了其他非沿线国家的关注，如在水资源开发领域，流域外大国也积极参与并推出水资源开发的合作政策，造成机制交叉、机制拥堵乃至机制竞争的局面，阻碍流域各国在水资源合作开发上达成共识以及统一合作机制的建立，使地区政治和安全形势复杂化，甚至成为流域国际水资源安全合作中的不利因素。一些区域外国家不断对澜湄流域水资源合作开发项目的实施产生影响，如美国逐步增加其在澜湄次区域的战略投入，并通过经济、军事、文化和外交等多种途径强化其次区域存在感；日本也推出战略举措，通过经济外交、经济援助增强其与湄公河五国的关系；印度也在逐渐提升其在湄公河次区域合作中的战略地位。区域外国家的介入使得澜湄次区域合作局面复杂，影响着流域水资源合作开发项目的建立与实施。
三是澜湄各国在流域上下游水资源开发上存在分歧与矛盾。澜湄国家对水资源的重视已上升到安全战略层面，其利益争端主要体现在水资源项目上，如下游国家认为中国在澜沧江的水电计划、老挝南屯河2号和沙耶武里等水电站建设对流域生态造成恶劣影响，泰国引水计划对老挝、柬埔寨、越南水量造成影响，越南在湄公河支流西山河建设水电站对柬埔寨环境安全、环境卫生造成影响等。而少数传媒或地区组织通过虚假宣传等非正常途径批评中国企业在湄公河上的投资项目存在污染生态环境的行为，在一定程度上引发了澜湄各国的利益争端，各方舆论使得澜湄各国间的水资源利益问题日渐增多，难以达成共识。由于缺乏协商机制，流域各国的水资源利用目标与公共利益或多或少存在矛盾，且各国没有考虑水资源开发利益与公共利益的平衡，导致水资源管理和利用出现集体行动困境。
四是水资源保护的合作监管机制不完善。由于澜湄流域的法律文件较少，对监管作出规定的法律文件更少，当前流域水资源合作中，公众参与、跨境环境影响评价制度、污染控制等监管制度不完善，不利于湄公河流域水资源保护合作监管机制的建立。同时，澜湄各国水资源合作上存在信任危机，下游国家对中国提出的共同开发水资源倡议持审慎态度，并对上游建造水电站而未与下游国家协商表示不满，下游国家与中国进行跨界水资源合作的意愿逐渐减弱。由于缺乏有效的监管机制，各国间在水资源开发利用上，易忽视流域的公共利益，只重视开发忽略维护，各国开发难以形成互帮互助互信的氛围。
以水资源共同开发促建澜湄国家利益共同体
国际河流共享水资源的自然流动性，其开发利用所产生的社会、生态、环境影响将是国际化的，“一带一路”的顺利推进，必将以水资源共同开发利用作为促进澜湄国家利益共同体构建的基础。
首先要建立水资源共同开发利用协调机制，实现流域水资源共建共享。各国在开发利用境内国际河流水资源时，应考虑各流域国社会经济发展的需要，在不损害流域内其他国家权利和利益的前提下，均有在其领土内自由合理和公正利用共享河流水资源的权利。为合理解决开发、共享国际河流的淡水资源，维护其生态系统良好循环，协调并满足各国的用水目标，各相关流域国家或地区应通过外交谈判和协商，达成条约或协定以和平解决用水矛盾；借鉴国际水法的相关规定，澜湄各国间应建立水资源的共同开发利用协调机制，打造共建共享的水资源合作平台，以实现流域沿线各国水资源合理开发利用。
其次要深化澜湄流域生态安全合作，推动澜湄国家关系的可持续发展。加强流域各国在气候变化、环境问题、水资源管理、自然灾害等领域的合作，建立情报共享、利益协调、危机管理的合作机制，增强对话和协商推进机制常态化建设；加大水资源的保护力度，建立流域重点保护区，通过水域生态安全保障，增强澜湄国家合作的可持续性。“一带一路”建设应以循序渐进的方式，增进流域各国水资源合作，先从较容易和各方均能获利的领域展开合作，对不涉及国家安全机密的信息进行互换合作，对重大行动和重大规划进行提前预测通知，发生国际水资源争端和冲突时采取协商和谈判的方式和平化解。
再次是建立水资源的信息共享机制和监管机制，协调促进澜湄流域水资源的共同治理。澜湄流域自然地理特征决定了流域内会出现洪旱等自然灾害，沿线各国需要建立信息共享机制，以确保不同国家和行政区域雨情和水情信息及时共享，避免因水情情报迟滞而失去避灾、抢险救灾的良机；通过建立常态化澜湄协调机制，在上下游国家间达成流域共同治理的理念，协助下游国家合理利用水资源、改善河流治理；完善流域水资源保护合作监管机制，通过建立监管机构、科技交流与合作机制，共同预防河流灾害及其他环境问题的发生，共同防治流域水环境及其生态危机。
（作者单位：云南大学经济学院）
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