我国《环境保护法》中政府环境责任追究制度的
——以美国、日本环境立法经验为参照
杨春桃
摘要：政府环境责任的存在源自社会契约理论中代理人（政府）对委托人（社会公众）环境利益维护的需要。我国现行《环境保护法》中政府环境责任缺失已经造成了一定程度的社会危害，公众环境利益受损。美国、日本环境法以政府职责为本位，对政府苛以严责，强调政府的环境义务和责任。在修改我国《环境保护法》时，应明确政府环境责任的核心地位、设计政府环境责任问责机制并建立政府环境绩效考核制。
关键词：环境保护法政府环境责任追究制度
[作者]杨春桃（1974—），女，湖南常德人，北京航空航天大学博士研究生，北京青年政治学院讲师。研究方向为环境资源法学。
中图分类号：D996.9文献标识码：A 文章编号：1674-0602（2013）03-0112-07
从经济学的角度看，环境属于“公共物品”，具有公共性、非竞争性和非排他性，关系到全体社会公众的切身利益。按照社会契约理论，政府是社会公众的代理人，社会公众以契约的方式组建自己信任的政府，政府受社会公众委托代表社会公众进行管理与政治统治。洛克在《政府论》中则更加明确地提出政府的目的是保护人们的生命和财产的安全，为人们的公共福利服务。政府环境责任的存在源自对公民环境利益维护的需要。但从现实看，我国政府环境责任缺失已经造成了一定程度的社会危害，公众环境利益受损。而作为维护公众环境利益基本法的《环境保护法》，偏重的是政府对环境的管制，对政府环境责任的规定存在明显的欠缺，缺乏明显的承担环境责任的问责机制。因此，借鉴美国、日本等发达国家的环境立法经验，从《环境保护法》的修改过程中强化政府环境责任，实行严格的责任追究制是保障公民环境利益、完善环境法制的重点。可喜的是，目前由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》[以下简称《修正案（草案）》]中设立专章，强化政府环境保护责任，加强法律责任和追究。
一、我国现行《环境保护法》在政府环境责任规定上的阙如
目前我国施行的《环境保护法》，依然是1989年修订版，当时的中国正处于从有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的时期。这部法律的出台，在当时被视为民族环境保护意识进步的象征。该法确立了环境标准、环境影响评价、排污收费、限期治理等一系列基本制度。我国在1989年修改制定《环境保护法》之后，又先后制定了近三十部由全国人民代表大会常务委员会审议通过的关于环境、资源、能源、清洁生产、循环经济在内的环境与资源保护的单行法及相关法。但我国《环境保护法》作为环境基本法未起到统领环境资源法律体系的作用，环境立法体系不完善。〔1〕
随着经济的发展和环境事件的频繁发生，现行《环境保护法》的弊端日益凸显。《环境保护法》共6章，47条。从制度安排上看，环境保护法偏重于对企业等排污者、开发者的规制，忽略对政府环境保护履职的规范和制约，这对于政府依法履行环境保护公共职能而言，是一个关键性的缺陷。政府环境责任不完善主要表现为：环境立法重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府环境主导轻公众环境参与、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，导致政府在环境领域的公信力降低和执行力减弱，从而严重地影响了环境法的实效性。
在政府环境问责机制上存在着严重缺位。《环境保护法》第三章以第16条规定的“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作出了规定。但第五章“法律责任”中却没有规定政府作为主体的环境责任。第五章详细规定了企业、事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后以第45条一项条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，这使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任。
在对政府官员的政绩考核上，一些地方往往以国内生产总值（GDP）的增长速度和财政收入的增加速度作为衡量干部政绩的主要标准。一些负责经济发展和资源开发的部门有时无视环境法，从事着牺牲环境和生态，谋求短期GDP增长的工作；一些官员为了追求政绩、得到提拔，只顾追求经济效益，而不顾环境保护。现行《环境保护法》对政府环境绩效考核制度没有作出任何规定。《环境保护法》中规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力，权力的滥用成为一种必然。
此外，现行《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。近年来，很多重大环境污染和生态破坏事件，无不与有关的地方政府或政府部门没有积极、规范地履行环境保护职责有关。
近期发生的典型案件，例如，2012年1月15日发生的广西龙江河镉污染事件。广西龙江河镉污染事件备受外界关注，受污染水体镉污染高峰值一度高达80倍，污染事件波及河段长约300公里，严重威胁到下游群众的饮水安全。在龙江河镉污染事件发生后的第16天，在河池市龙江河突发环境事件应急处置工作新闻发布会上，公众终于等来了何辛幸市长的正式道歉。何辛幸市长称：“保护地方环境不被污染，是我们地方政府的法定职责，政府是环境保护的第一责任人。事件的发生，暴露了我们发展经济的思路和方式落后，环保意识薄弱，政府监督缺失，我们为此感到十分愧疚和深深自责。”截至同年2月2日，司法机关已经对9名涉嫌违法排污的相关企业负责人依法刑事拘留。同年2月3日，广西壮族自治区官方在柳州市召开新闻发布会，通报河池市副市长李文纲等9名负责官员被处理，其中河池市环境保护局局长被撤职。〔2〕
二、我国与美国、日本环境法中政府环境责任比较分析
随着环境污染和环境破坏问题的日益严重，一些发达国家率先通过立法确立了政府在环境保护中的地位，保护环境成为政府的一项重要职责。政府环境责任在许多国家的环境立法中都非常明确的体现出来。上个世纪发生了“世界八大公害事件”〔3〕，美国和日本都属于环境公害比较严重的国家，其中，美国占了两大公害，日本占了四大公害。面对环境公害事件20世纪六七十年代，美国、日本环境法的一个重大转变就是完善政府环境责任。
(一)《美国国家环境政策法》对政府环境责任的规定
《美国国家环境政策法》于1969年制定，并于1970年1月1日起实施。因当时美国的染问题已经相当严重并引起了公众的强烈反应，而美国联邦政府各部门的现行法定职权没有关于保护环境的内容，或存在同保护环境不一致的地方。因此，美国国会决定制定和宣布《国家环境政策法》。《美国国家环境政策法》主要针对谁？针对公民，污染者还是政府？是后者——政府。
《美国国家环境政策法》明确了政府的环境职责，将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来，确立了环境影响评价和环境报告两项重要制度，从程序上规范政府环境保护行为。其主要内容有三个方面：宣布美国的国家环境政策；设立总统咨询机构——国家环境质量委员会；建立环境影响评价程序。首先，该法概括规定了国会国家环境政策宣言，从总体上明确了联邦政府的环境义务。第4331条宣布，“国会认为，各个人均得享受健康之环境，同时各个人亦均有责任参与环境之维护与改善”；同时规定联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书“向公众公布”。其次，该法在其他条款中列举了机关合作之报告、资讯提供、建议、国际与国内之协调努力等方面的政府义务。该法并未基于传统的控权理念对政府的具体环境权力作出诸多限制，相反，“为执行本法规定的政策，联邦政府有责任采取一切切实可行、并与国家政策的其他基本考虑相一致的措施，改进并协调联邦的计划、职能、方案和资源，以达到如下目的……”给予了联邦政府很大的自由度。同时，第4331条还规定了各种措施所必须达到的实现资源的合理开发、环境的优化保护、最大限度地提供环境产
品与服务等六个方面的目标。这种立法技术一方面限制了政府权力的滥用，另一方面使得政府能够更为灵活地履行环境责任，提高其环境行政的效率。由此可见，《美国国家环境政策法》将环境保护的主要责任限定在联邦政府及其机构。
该法的最大特色在于它将包括立法、政策、决定、规划及行政程序在内的几乎所有与联邦有关的官方行为都纳入了环境影响评价制度的规制。环境影响评价制度成为美国控制政府行为以符合环境保护目标最为核心的一项制度。此外，针对政府各部门的法律授权或多或少存在同国家环境政策不一致的现象，如何保障国家环境政策得到切实遵守？该法规定联邦政府各部门都要对照国家环境政策法，清理和检查现行法律对本部门的授权，看其是否存在同国家环境政策不一致的地方，并且对总统提出修改该对部门的授权法的建议，使其同国家环境政策统一起来，即：以国家环境政策统一政府各部门的职能。
(二）《日本环境基本法》对政府环境责任的规定
日本环境法的发展备受亚洲各国的关注，这与日本深受公害教训并成功发展出一套较为完善的环境法律体系有关。日本环境法的发展经验深深影响着诸如中国、台湾地区等地的环境法发展。
1993年，日本颁布了《环境基本法》。该法案由1967年的《公害对策基本法》和1972年的《自然环境保全法》演化而来。《日本环境基本法》共有3章，46条及附则。它综合规定了国家、政府、地方公共团体、企（事）业者、个人的环境责任，但对企（事）业和个人的责任规定较少，仅在第一章“总则”部分和费用负担以及财政措施方面作了原则性的规定。其他篇幅均以政府环境责任为核心进行规定，并且多采用“必须”、“应当”等措辞规定政府环境责任。例如：第11条规定：“政府必须为实施环境保全对策而采取必要的法制上或者财政上的措施以及其他措施。”第12规定：“一、政府必须每年向国会提交环境状况及其政府在环境保全上采取对策的有关报告。二、政府必须每年就前款有关报告中对环境状况考虑采取的对策制作明确的文书，并向国会提交。”第15条第1款规定：“为综合且有计划地推进环境保全对策，政府必须制定关于环境保全的基本计划（以下简称‘环境基本计划’）。”第16条第1款规定：“政府对于有关大气污染、水质污染土壤污染以及噪声，在环境条件方面，分别制定保护人体健康和维持生活环境保全上所期望的标准。”
(三）我国环境法与美国、日本环境法中政府环境责任的比较
在政府环境责任的规定上，我国环境法以政府职权为本位，轻政府环境义务和责任；美国、日本环境法具有共通性，两者都以政府职责为本位，对政府苛以严责，强调政府的环境义务和责任。比较分析如下：
第一，我国环境立法重政府环境权力，轻政府环境义务。
我国《环境保护法》第16条对政府环境责任作了总体概括。该条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”该法在其第二章“环境监督管理”部分详细地规定了各级政府在制定环境质量标准、污染物排放标准、环境监测管理、协调跨区污染和破坏防治工作等方面的权力，该章共有7项条文规定了政府环境权力。在政府环境义务上，仅在第二章“环境监督管理”中规定了对跨行政区的环境污染和环境防治的政府协商义务，在第三章“保护和改善环境”中规定了有限的几个特殊保护区域和特殊产业的政府环境保护义务。从我国《环境保护法》的相关规定可以看出，我国环境立法以政府权力为本位，突出政府在环境管制方面的权力，缺乏政府环境指导、环境公共产品提供等义务性的服务责任。
与我国相反，《美国国家环境政策法》非常重视政府环境义务，并且多采用“应当”措辞规定政府环境责任。该法案在第一节“政策与目标”中从总体上明确了联邦政府的环境义务。第4331条规定：“联邦政府将与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施，包括财政和技术上的援助，发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以共处与和谐中生存的各种条件，满足当代国民及其子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。”第4332条规定：“机构合作报告；提供资讯；建议；国际与国内的合作；国会授权并命令国家机构，应当尽一切可能实现：1.国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致……”
同样，《日本环境基本法》也非常重视政府环境义务。该法案详细地规定了政府在制定有关公害防止对策、推行财政政策等其他政策，提交环境年度状况报告，制定环境基本计划、环境标准，公害防止计划及相关制定程序，控制措施、经济措施，科技支持，教育学习，促进民间团体自发活动，开展国际协作等方面的积极层面的政府环境责任和义务。
第二，我国环境立法重企事业单位的环境义务和责任，轻政府的环境义务和责任。
我国《环境保护法》在第四章“防治环境污染和其他公害”中针对企事业单位在环境保护方面应尽之义务作出了详尽的规定。包括企事业单位申报登记、限期治理、污染事故防范等。在第五章“法律责任”中，除了在第45条概括地设定了环境保护监督管理人员渎职行为的行政处分和刑事处罚责任以外，整章基本上围绕企事业单位因违反《环境保护法》规定的义务所应承担的行政责任、民事责任和刑事责任展开。
与我国相反，《日本环境基本法》绝大部分篇章以政府环境责任为核心作出规定，对企业和个人的责任仅作出了原则性规定。第8条和第24条对企业的环境义务和责任作出了规定。第8条规定，企业者有责任根据基本理念，在进行该企业活动时采取必要环境保护措施；第24条规定，企业者对企业活动事先的环境负荷评价。第9条对个人的环境义务和责任作出了规定，即国民必须根据基本理念，有义务采取环境保全措施。
《美国国家环境政策法》没有规定企事业单位的环境义务和责任，整个法案大部分都是关于联邦政府及联邦政府机构的环境义务和责任。
第三，我国环境立法重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任。
我国《环境保护法》在第一章“总则”、第二章“环境监督管理”等章中规定了各级政府环境保护行政主管部门的环境监管责任，包括规定国务院环境保护行政主管部门的统一监督管理责任，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门及土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门分级的监督管理责任。但我国《环境保护法》缺乏有关省长、市长、县长等各级政府负责人环境责任进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定。
《美国国家环境政策法》除了规定联邦政府机构的环境责任外，也详细地规定了联邦官员的环境责任。该法案在第4332条第2项中，对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，规定了联邦负责经办的官员的详细说明义务、磋商义务、提交总统与环境质量委员会义务及评价和意见书向公众公开义务等。
《日本环境基本法》也明确地规定了政府官员的环境责任。该法案第15条第3款规定：“内阁总理大臣必须听取中央环境审议会的意见，制作环境基本计划草案，请求内阁会议决定。”第15条第4款进一步规定：“内阁总理大臣必须在前项规定的事项由内阁会议决定后，迅速公布环境基本计划。”第17条规定：“内阁总理大臣应当向下列各该地域的关系都、道、府、县知事指示实施该地域方面关于公害防止对策的基本方针，指示制定该对策的有关计划（以下称“公害防止计划”）：……”
三、我国《环境保护法》中政府环境责任追究制度的重构
通过比较分析美国、日本环境法与我国环境法在政府环境责任上的区别可以看出，没有明确且规范的政府环境责任制度，在很大程度上使我国现行《环境保护法》处于“软法”的尴尬地位。因此，借鉴美国、日本环境法的立法经验，从基本理念和法律制度上重构我国《环境保护法》中政府环境责任显得极为重要，其改进路径和措施如下：
(一）明确政府环境责任的核心地位
政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。因此，修改《环境保护法》时首先要明确政府责任，将环境保护的职权直接委任给各级政及其主要负责人，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务，而不是像现在那样只集中于政府部门。
首先，明确规定各级政府是环境保护实施的责任主体。
借鉴《日本环境基本法》的经验，我国《环境保护法》的修改应明确规定政府在制定污染和其他公害防止对策、推行财政政策，提交环境年度报告，制定环境规划、环境标准、公害防止计划及相关制定程序，控制措施、经济措施，质量公告，信息公开，科技支持，教育学习，促进民间环境保护组织及公民自发活动，开展国际合作等方面的政府环境责任。
其次，明确规定各环境监管主体的职能。
目前我国环境行政管理体制存在环境执法主体林立、权力和责任分散、部门利益分割，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位等问题，严重制约了政府环境保护职能的发挥。因此，在修改我国《环境保护法》时，应当充分借鉴美国《国家政策法》的经验，明确确立“统一管理，分工负责”的原则，按照“权责对等，有权必有责”的思路，通过确立相关程序和具体管理制度，清晰和合理划分各环境监管主体的职能，明确各自责任，处理好政府环境保护部门与土地、水利、林业、农业和矿业等行政主管部门的关系，实现对整个区域环境的保护。
《修正案（草案）》在加强政府责任和责任监督上体现了进步性，明确了新世纪环境保护工作的指导思想，扩展增加“监督检查”一章，加强法律责任和追究，强化监督检查措施，落实政府责任。但政府职权本位的观念没有从根本上转变，与构建责任政府、服务政府尚有一定的差距。
(二)设计政府环境责任问责机制
法治的重要内容之一是责任政府，故应将国家公权力置于法律约束和公民监督之下。现行《环境保护法》对环境行政管理制度的规定较为完备，但政府责任制度则严重缺失。政府“有权力、没责任”，公众“有利害、没权利”，环境保护成为政府大权独揽的“专利”。环境的公共性决定了政府环境责任的重要性，实现政府环境责任的保障是政府环境责任问责机制。对政府环境责任履行进行问责的目的就是促使政府担当起在环境保护中的责任，满足公众环境公共需求日益增长的需要。所以，修改《环境保护法》时应当彰显“责当其过”的理念，完善政府环境行政责任的具体形式，建立细化、可操作的责任追究机制，设计好行政问责制。责任政府的构架关键在于在正确确定归责原则的基础上进行行政问责制的设计，具体来说，需要设计好以下三个问题：
第一，谁问责？即解决问责主体的问题。
目前，地方政府官员环境违法，上级党委和上级政府往往越权问责，对下级违法官员行使罢免和弹劾。其实，我们应该树立这样一种观念，相应的问责权限应由相应主体实施，权力问责应向制度问责转变。对政府高官而言，严格意义上的问责是罢免和弹劾，因此，只有人民代表大会才是他们法定的问责机关。在立法制度设计上，应该明确人民代表大会的法定问责主体地位。现行《环境保护法》在这方面是个空白。
《修正案（草案）》增加第36条，该条明确地规定了县级以上人民政府及其环境保护部门定期向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域环境状况和环境保护目标完成情况的义务，以及县级以上地方人民政府对本行政区域发生的重大环境污染事件向本级人民代表大会常务委员会专项报告并接受人民代表大会监督的义务。该条规定明确了人民代表大会法定的问责主体地位，但人民代表大会问责往往“虚位”，其尚停留在消极的被动的问责上，缺乏积极问责的能动性，加上实践中人民代表大会的监督较弱，往往会导致问责流于形式。因此，要充分发挥人民代表大会质询、特定问题中国政法大学学报2013年第3期（总第35期）调查、询问罢免的权限，并认真执行，才是较好的制度问责。
第二，问谁的责？即解决问责对象的问题。
在社会生活当中，当发生了环境违法事件之后，人们的定性思维是“谁是负责人，就找谁”，却往往忽视了在科层制的行政管理体制中不同层级领导的责任分摊问题。责任不清，问责难免就会打折扣。
《环境保护法》的修改应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，突出强化政府环境保护责任，将政府作为法律主要调整对象。
《修正案（草案）》完善了“法律责任”一章的内容，重点补充了依法追究相关行政机关及其责任人和国家工作人员法律责任的规定。但对归责原则以及责任区分没有作出明确规定。建议明确地方政府的环境责任、行政连带责任的承担等问题，以使问责制真正落到实处。
第三，问什么责？即解决问责内容的问题。
由于地方政府的税收主要靠GDP，导致地方政府官员片面追求GDP，短期行为的决策导向必然决定他们力争“任期内效益最大化”，而经济行为短期化导致了巨大的资源浪费和环境破坏，威胁到社会公共利益。因此，必须明确问责内容，建立环境保护目标责任制，强化政府责任意识。对各级政府在环境保护方面不作为、乱作为、干预执法、决策失误、未完成环境保护目标等，要追究法律责任。
《修正案（草案）》增加第35条，该条规定了环境保护目标责任制，但对下级政府未完成环境保护目标时应承担什么法律责任没有规定。
(三）建立政府环境绩效考核制
环境绩效考核制是一项重要的行政管理制度，该项制度以行政制约为机制，有利于激发行政领导的责任感，调动其在任期内完成环境保护目标的积极性。环境绩效考核制与环境行政问责制相辅相成，目标一致。
现行《环境保护法》没有建立环境绩效考核制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导以及对不履行环境保护职责的有关部门负责人如何追究责任，缺乏具体规定，加之现行的干部政绩考核体系中没有硬性的环境保护指标，导致领导为出政绩根本不履行环境保护职责，甚至成为当地利税大户企业违法排污的“保护伞”。
《修正案（草案）》增加第35条，该条除了规定环境保护目标责任制外，还规定了考核评价制度，具有进步性，但对如何进行考核缺乏具体规定。因此，在修改《环境保护法》时应明确环境绩效考核制，将辖区内环境质量的优劣纳入行政主管领导政绩考核的指标体系。明确规定辖区内发生较大环境污染或生态破坏事故的，实行一票否决；明确规定下级政府应向上级政府签订环境保护目标责任状；明确考核实施主体，考核期及考核时间，规定考核内容等。以此作为对地方政府政绩考核的重要内容。
(责任编辑：朱芸)
（特别说明：本文转载自《中国政法大学学报》，2013 年第3期（总第35期）。仅供学习参考。）
